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10

2020

-

05

安博首页-安博anbo（中国）: 我国地方经济社会发展五年规划主要内容和编制方法

作者：

我国地方经济社会发展五年规划

主要内容及编制方法

陈嘉川王勇李广亮刘艳芳

五年规划（原称“五年计划”，从“十一五”起改为“五年规划”）全称为中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要，是我国国民经济发展中重要的组成部分。1953年，我国在苏联专家的帮助下制定了第一个“五年计划”，在随后的60余年里，除了1963年～1965年国民经济调整时期外，我国已连续发布了13个“五年计划/规划”，对全国重大建设项目、生产力分布和国民经济等做出规划，为国民经济和社会发展制定远景目标和方向。

地方五年发展规划是指省级及省级下设市、区、县政府组织编制的，涉及所辖区域内国民经济和社会发展的规划，地区发展规划既包括总体规划，也包括专项规划、区域规划、主体功能区规划等其他规划。本文探讨的对象为地方五年发展规划的总体规划。

国信招标集团二十年来承接了多项地方五年规划编制和前期重大课题研究的工作，对地方五年规划的编制及相关工作积累了一定的经验。本文通过文献检索，结合国内多个省市地区的五年发展规划的实际案例，总结研究了地方五年发展规划的主要内容和编制的工作方法，以及需要重点关注的问题。

地方五年发展规划的主要内容

地方发展规划既要体现国家战略意图，又要结合当地实际，体现其自身特点和特色，体现地方发展需要。解决地方发展中的实际问题，推动地方经济和社会的发展。发展规划是对未来发展的谋划，是经过比选的解决问题的优化方案。一个地方的五年发展规划可能会涉及社会、经济的方方面面，但是一般情况必需要包含以下几个方面的内容。

1、总结五年成绩，找出存在问题。

我国地方发展规划从时间上看是连续的，按照国家统一部署，各地已编制了十三个五年发展规划，当前各地方政府已开始筹划编制十四五发展规划。在起草编制当期五年规划之时，对上个五年规划执行和实施计划进行总结，是编制五年发展规划必不可少的重要环节。只有通过对上个五年规划的总结，了解、熟悉和掌握当地发展的状况，才能为提出解决问题的优化方案奠定基础。

2、研究国内外形势，确定发展阶段

在编制五年规划中，把深入研究国际政治形势、全球科技进步、国际市场变化等作为分析外部环境的重点，把深入研究国家的发展主题主线、重大政策取向、发展战略重点等作为规划的充要条件和宏观背景，把深入研究地方所处发展阶段作为规划的起点和方位，从而找准地方发展的定位、合理确定地方发展的目标推动地方经济社会科学有序发展。

3、预测发展目标，提出发展战略

为了要实现地方经济平稳健康地发展，需要对发展目标进行科学系统的分析测算，以此找出推动地方发展的有效路径。如对GDP增长分别用生产法、支出法和多部门模型预测经增速。通过实证分析法，提出发展战略，以形成共识、凝聚力量推动发展。实例：南方某省“九五”计划至“十三五”规划提出的五年发展战略可以清楚的看出该省推动发展的战略重点和总路径(见下表)。

某省“九五”至“十三五”国民经济和社会发展战略

时期	发展战略
“九五”计划	科教兴省战略、经济国际化战略、区域经济共同发展战略
“十五”计划	科教兴省战略、经济国际化战略、区域共同发展战略、城市化发展战略、可持续发展战略
“十一五”规划	科教兴省战略、经济国际化战略、区域共同发展战略、城市化发展战略、可持续发展战略
“十二五”规划	科教与人才强省战略、创新驱动战略、城乡发展一体化战略、经济国际化战略、区域协调发展战略、可持续发展战略
“十三五”规划	创新驱动发展战略、科教与人才强省战略、新型城镇化和城乡发展一体化战略、区域协调发展战略、经济国际化战略、可持续发展战略、民生共享战略

4、明确发展任务，形成空间布局

明确发展任务是五年发展规划的核心内容，在分析国内外形势、研判发展阶段、预测发展目标、确定发展战略的基础上，经过综合考量、优化比选、突出重点、体现前瞻，形成五年发展任务。虽然五年发展规划涵盖了经济社会发展的方方面面，但考虑到地方政府职能的局限性和手段的有限性，地方规划确定的任务要突出本级政府需要统筹谋划的事项，突出政府履行职能的领域，引导市场主体的行为方向，明确鼓励发展、限制发展和禁止发展的产业，以及产业布局要求。通过文献检索，本文将十三五期间国内多个省份根据自身发展的不同阶段、突出问题，提出的发展重点任务做实例比较。

省份	发展任务
辽宁	1.创新驱动发展，提升核心竞争能力。2.全面深化改革，培育经济发展内生动力。3.扩大对外开放,增强国际合作竞争新优势。4.强化基础地位，提升农业现代化水平。5.加快转型升级，构建现代工业发展体系。6.营造良好环境，加快服务业发展。7.完善网络体系，强化基础设施支撑能力。8.促进协调互动，构建区域发展新格局。9.加快城乡一体，积极推进新型城镇化。10.推动绿色发展，营造生态宜居美丽家园。11.保障改善民生，创造安居乐业人民生活。12.建设文化强省、推动文化大发展大繁荣。13.建设法治辽宁，促进社会安定和谐发展。14.强化规划实施、实现宏伟发展蓝图。
湖北	1.推进创新湖北建设。2.构建发展新体制。3.推进富强湖北建设。4.拓展协调发展新空间。5.构建城乡发展新格局。6.构筑基础设施新支撑。7.推进绿色低碳新发展。8.打造内陆开放新高地。9.推进文明湖北建设。10.推进幸�：苯ㄉ�。11.推进法治湖北建设。
广东	1.坚持全面深化改革，基本建立比较完善的社会主义市场经济体制。2.坚持创新驱动发展，着力构建以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式。3.大力推进供给侧结构性改革，基本建立具有全球竞争力的产业新体系。4.抢占信息化制高点，建设高水平信息化强省。5.增强发展整体性，构建区域协调发展新格局。6.推进新型城镇化，提升城乡一体化设施体系，增强经济社会发展后劲。9增创对外开放优势，构建经济新格局。10.促进深度融合发展，形成粤港澳台合作新局面。11.全面推进依法治�。旃秸宓姆ㄖ位肪�。12.提升文化软实力，打造文明高尚的精神家园。13.不断增进民生福祉，率先实现基本公共服务均等化和社会保障城乡一体化。14.促进绿色循环低碳发展，建设生态文明示范省
贵州	1.实施大扶贫战略行动，坚决打赢脱贫攻坚战。2.实施大数据战略行动,拓展信息经济新空间。3.大力推进农业现代化，加快发展现代山地特色农业。4.大力推进新型工业化，加快构建现代特色产业体系。5.大力发展山地旅游业，加快推进公园省建设。6.加快发展现代服务业，着力提升服务业质量和水平。7.统筹城乡发展,加快建设山地特色新型城镇化示范区。8.优化区域空间布局，构建区域协调发展新格局。9加强基础设施建设，加快建设现代基础设施体系。10.充分发挥生态环境优势，加快建设生态文明先行示范区。11.切实保障改善民生，促进全民共享改革发展成果。12.实施创新驱动发展战略，加快建设创新型省份。13.深化重点领域改革，推动建立跨越发展新体制。14.实施开放带动，建设内陆开放型经济实验区。15加强和创新社会治理，着力构建平安贵州。16.全面推进依法治�。涌旖ㄉ璺ㄖ喂笾�。17.切实强化实施保障，努力实现规划目标任务。
陕西	1.深入实施创新驱动发展战略。2.系统推进转换方式调结构。3.积极稳步推进新型城镇化。4.推动区域协调发展。5.加快建设生态文明。6.加强社会主义精神文明建设。7.坚决打赢脱贫攻坚战。8.着力增进人民福祉。9.提升基础设施保障能力。10.推进治理体系和治理能力现代化。11.全方位提升开放水平。12.加强规划保障实施。

5、研究规划实施机制，提出保障措施

发展规划的编制一定要重视规划的可实施性，不能落地实施的规划就不能称其为规划，否则规划就成了一份研究报告、发展报告、预测报告。在“十五”计划之前，地方发展计划较少考虑计划实施的内容。从“十五”计划开始，全国各地将五年规划的实施作为规划的重点内容，单独成篇、成章、成节。从“十一五”规划开始，我国各地都把规划实施和保障作为规划的重点内容。国内多个省市地区提出了建立完备的规划体系、完善衔接的协调机制、形成有效的分类实施机制、强化组织落实、健全监督评估机制等五个方面较为完善的规划实施机制，确保规划的有效落实。实例：某省“十五”计划实施保障措施见下表所示。

某省“十五”计划实施保障措施

1.转变政府职能，为“十五”计划的实施创造条件，充分发挥市场配置资源的基础发市场主体的积极性和创造性。营造公平竞争的市场环境。政府配置资源的重点要逐步转向为全社会提供充足的公共产品和服务。

2.加强和改善经济调节，保证“十五”计划目标的顺利实现。明确省级政府经济调节的基本取向。要求各级政府主管部门对社会保障、公共服务、科技教育、资源环境方面应承办任务的完成情况进行监督检查，定期向省政府汇报，必要时由省政府向省人大常委会报告。五年发展计划纲要是编制其他各类专项规划、年度计划，国家产业政策，以及制定省级相关经济政策的重要依据，省政府将组织实施城市经济国际化、就业和社会保障、科技、教育、文化产业、生态建设和环境保护、工商业结构调整、水利、交通、能源等11个重点领域规划目标的实现。“十五”计划实施期间如遇国内外环境发生重大变化或其他重要原因使实际经济运行与规划目标发生较大偏离时，省政府提出优化调整方案，报省人大常委会审议批准。

地方五年发展规划编制方法

科学的方法是确保规划内容科学可行的关键手段和重要支撑。编制好一个规划，需要有大量详实的数据采集、定量分析和目标预测，也需要广泛深入的调研、把握发展趋势、凝练思路对策，是一项难度巨大的系统工程，必须要有先进的规划理念、可靠的技术工具、高效的组织方式，更需要政府工作人员、专家、企业家、民众等多方参与。经过多年来的实践证明，要编制好一个地区的五年发展规划要运用好以下相关工作方法。

1、强化前期研究，做到集思广益

开展前期研究工作，是科学编制规划的重要基�。蒲Р季�、整体谋划准确决策筑牢基础。国内多个省市地区早在“九五”时期就建立了规划咨询专家库，健全规划专家论证制度，在地方发展规划纲要送审过程中开展规划咨询论证评估等活动，形成了规范化的规划决策咨询。特别是南方多个省市从“十五”计划开始，“开门编规划”成为地方编制发展规划的重要方式。在规划的编制、执行和评估全过程中，民众和专业机构的协作与智力支持越来越重要，参与程度不断加深。

以南方某省“十五”计划编制为例，在规划纲要起草前，牵头编制的单位列出了6个方面41个前期研究课题，面向全国公开招标，这些课题报告为正确判断和科学把握未来发展趋势，确定“十五”期间需要解决的重大问题，确定发展目标、方向、重点任务提供了有益参考。编制“十一五”规划时，通过广泛征集社会各界意见，设立了环境与支撑总体思路、人民生活、综合竞争力、区域经济与城市化、改革开放、科技教育、可持续发展等8个方面44个前期研究专题，通过面向社会公开招标、委托有关单位或著名专家、规划编制单位等多种方式，充分利用社会各界力量，对发展规划涉及的重要问题进行开放式研究，提出地方发展目标及相关指标，增强规划编制的科学性和合理性。

此外，地方发展规划送审前，规划编制单位会预先听取当地人大代表、政协委员等的意见，并征询社会公众意见；在草案初步形成后，除需要保密的内容之外，大多会采取公开征求意见形式，为社会公众参与规划编制开辟畅通渠道。“十三五”规划编制过程中，很多城市通过网站、微博、微信等新媒体平台开通“我为发展规划建言”版块，问计于民，取得非�：玫男Ч�，也受到社会各界广泛好评。规划编制单位通过全流程广泛征求社会意见，做到集思广益，以更加科学的研究结论支撑地方发展规划，增强了规划全面性、科学性和可行性。具体案例：某省“十一五”规划前期课题研究。

某省“十一五”规划前期研究

环境与支撑：《省“十一五”期间经济社会发展的环境分析》《“十一五’”期间需求对我省经济增长的拉动作用分析》。

总体思路：《“十一五”省经济与社会发展总体思路》《省全面建设小康社会的进程分析》《“十一五”期间省经济增长目标预测分析》。

人民生活：《扩大就业的思路与对策》《扩大就业推动经济增长》《健全和完善省社会保障制度的途径及对策》《调整收入分配的思路与对策》《“十一五”期间卫生事业发展与改革的思路及对策研究》。

综合竞争力：《“十一五”期间提升省制造业竞争力的战略选择与思路对策》《“十一五”期间省信息化建设的重点》《“十一五”期间加快发展省服务业战略选择和思路对策》《壮大农村经济的思路与对策》《扩大消费需求的基本思路研究》《扶持中小企业特别是民营经济发展的思路与对策》《加快文化产业发展的思路和对策》《调整能源结构和布局的思路及对策》《省综合交通体系建设的思路和对策》《建立与经济社会发展相适应的防洪保安体系的思路和对策》。

区域经济与城市化：《协同空间开发秩序和调整区域空间结构的思路》《区域空间划分方法与技术规范研究》《省区域分类指导对策及推进省北工业化进程思路与举措研究》《省沿海地区加快发展的对策研究》《促进“江海联动开发的思路和对策》《推进长江三角洲一体化进程的思路与对策》《推进城乡统筹发展的思路及对策》《加快推进城市化的思路及对策》。

改革开放：《推进政策管理体制改革》《构建公共管理体系的总体思路》《加快建国际资本流动对我省利用外资的影响及对策》《“十一五”期间国际原油价格变动对省经济的影响及对策研究》《人民币汇率波动对省经济社会发展的影响》

科技教育：《提升人力资本，优化人才结构的思路和对策》《加快科技成果向现实生产力转化的思路和对策》《加快省教育体制改革和教育发展的思路与对策》。

可持续发展：《建立与经济社会发展相适应的土地资源高效利用与保护以及生态建设和环境保护的思路和对策》《加快防灾减灾社会预警系统、应急系统建设的思路和对策》。

2、注重技术支撑，强化预测分析

在地方发展规划编制的过程中，无论是对于发展现状的描述，还是对于主要问题和关键因素的系统研究，一般采用数量指标和规范分析，通过相关分析技术的支撑，准确找出地方发展问题。当前，地方发展规划编制过程中常用的定量分析方法有：对比分析法(如对能源资源消耗量的预测，可以通过对比其他国家、地区或省份得出)、因素分析法(通过对各种有利和不利因素的综合分析,得出某种趋势性判断)、速度比例法(依据某一指标过去的发展速度或比例推算规划期发展速度或比例,如GDP增速人口总量、产业结构等)和经济计量法(如线性回归法、滑动平均法等)。地方发展规划的前瞻性要求对地方的发展方向、规划目标、产业趋势和基本规律必须有定量指标进行描述或测算,通过合理的预测做到知己知彼。如分析基础期国民经济发展的基本状况,包括社会生产与需求、经济发展速度、重大比例关系、基本建设规模、科学教育发展状况等,找出经济发展中的矛盾和存在的问题;在此基础上,提出规划期的具体发展目标、任务和重大措施需求等,重点对地方的GDP、财政、人口和劳动力等进行测算,并结合对土地资源、环境容量和能源潜力的分析,将国民经济的财力、物力、人力资源和需求有关指标进行比较、调整,使其相互适应,提高规划的科学性和可行性。

3、研究指标体系，增强规划的引领性

指标是规划期主要发展目标的具体化,是规划纲要最核心的部分。指标体系根据总体目标进行分类深化细化设置,体现了发展理念和鲜明的时代特征,所选取的指标应能分解、可统计,便于规划实施监测、评估及督促检查、考核。“九五”计划以前,地方发展计划的指标重点围绕落实国家分解的重大项目建设任务;“九五”计划开始将计划指标体系拓展到经济、社会、人民生活等多个方面;“十一五”规划开始将公共服务、资源环境等政府对公众庄严承诺领域的指标作为约束性指标,将依靠市场主体行为的指标作为预期性指标;“十三五”规划纲要按照新发展理念分类设置,减少了工业总产值、投资、消费等经济发展规模的总量指标,增加了经济结构、区域结构、开放创新等方面的指标,更加突出发展动能转换、经济转型升级的要求。由此可见,指标体系的变化亦可反映我国市场经济体制改革的进程和经济社会发展的阶段性特征与要求。例如某省在“十三五”规划编制过程中，从经济强，百姓福、环境美、社会文明程度高等方面制定了4大类31小类的指标体系，有效增强了规划的指引性和可实施性。

4、研究重大项目，增强规划的可操作性

合理确定重大项目既是地方规划的重要内容，也是增强规划可操作性的重要抓手。在“九五”计划之前，地方发展计划核心就是落实国家重大基础设施和产业项目。在“九五”计划以后，地方五年发展规划中的项目，不仅要落实国家重大投资项目，还要结合地方经济社会发展实际需求，谋划提出能落地、有实效、带动强、好评估、易检查的重大工程项目。例如某省在“十一五”规划中谋划提出了现代综合运输体系、能源建设和保障、信息化建设、防洪减灾和水资源保障、生态建设、科技创新、人才强省和教育现代化、医疗卫生服务和食品药品安全体系建设、劳动和社会保障体系、文化大省建设、农业支持和保障、突发公共事件应急体系等十二类重大工程。

某省“十一五”规划重点项目分布和结构

“十一五”期间，省围绕先进制造业基地建设等八大重点领域和方向，规划重点项目40个，总投资约2.2万亿元，“十一五”期间计划完成投资约11万亿元。其中，“十五”结转在建项目209个，新开工项目46个，开展前期工作的储备项目65个。

按项目行业类别划分：基础设施项目188个，“十一五”计划完成投资7200亿元；产业发展项目496个，“十一五”计划完成投资9300亿元；社会事业项目56个，“十一五”计划完成投资490亿元。

按项目投资规模划分：投资在100亿元以上的项目47个，“十一五”计划完成投6200亿元；投资在50亿-100亿元之间的项目81个，“十一五”计划完成投资3300亿元,；投资在10亿-50亿元之间的项目366个，“十一五”计划完成投资6200亿元；投资在10亿元以下的项目246个，“十一五”计划完成投资1200亿元。

按项目区域布局划分：省直及跨区域项目155个，“十一五”计划完成投资5600亿元。地方项目585个，“十一五”计划完成投资11400亿元，其中，省南部区域项目230个，“十一五”计划完成投资5600亿元。省中部区域项目159个，“十一五”计划完成投资2700亿元；省北部区域项目196个，“十一五”计划完成投资3100亿元。

5、注重规划衔接，强化规划实施。

规划衔接是保障地方发展规划有效落实国家战略促进区域协调和引导地方合理发展的重要保证。长期以来，地方五年发展规划的编制都非常重视规划衔接，在规划编制的各个阶段都要进行规划衔接工作。在“八五”计划前，主要体现为地方发展计划与国家发展计划的衔接，重点是衔接重大项目、资金分配和其他资源配置，省、市、县发展计划的衔接也是如此。从“九五”计划开始，衔接的内容拓展到基本思路、发展目标、指标体系、重大项目、区域布局等，衔接的层级由计划部门内部上升到政府层面。特别是从“十一五”规划开始，将规划衔接作为编制五年发展规划的必备程序，明确了规划衔接的内容、时间、程序，同时增加了与周边地区规划衔接的环节，逐渐探索出一条完善的地方发展规划的衔接机制。

在地方发展规划实施过程中，规划牵头编制单位通过建立规划目标责任制，分解落实地方发展规划的目标任务，并基于年度评估、中期评估和总结评估，适时对规划实施和调整提出意见，将规划评估结果报送地方政府审议，并由地方政府向当地人大常委会报告。充分发挥人大和社会公众的社会监督力量，研究形成有力的监督机制，加强对规划实施的监督检查，形成完善的行政检查、行政纠正和行政责任追究机制，保障地方发展规划稳步实施。案例：西部某省“十三五”规划衔接程序有关规定。

西部某省“十三五”规划衔接程序有关规定

省发展改革委负责将总体规划纲要草案送国家发展改革委与国家总体规划进行衔接。

2.省级专项规划组织编制单位负责将专项规划草案送国家有关部委与国家专项规划进行衔接，并送省发展改革委与全省总体规划纲要进行衔接。涉及其他专项规划的，应当送省级有关部门与有关专项规划进行衔接。

3.地市人民政府负责将本区域总体规划纲要草案送省发展改革委与全省总体规划纲要进行衔接，将本区域专项规划送省级有关部门与省级有关专项规划进行衔接。

4.省发展改革委负责就主要内容的合规性履行编制程序的完整性规划意见。其他省级有关部门负责就规划目标、总体布局、重点任务和重大工程等内容是否与本部门有关专项规划相互协调提出书面意见。

5.规划组织编制单位要按照“下级规划服从上级规划、专项规划服从本级总体规划、专项规划之间不得相互矛盾”的原则采纳有关意见，修改完善规划草案。

6.未经衔接的规划草案，不得提请批准和公布实施。

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